解放思想 共同推进食用农产品合格证制度

食用农产品合格证是借鉴工业品合格证的管理模式，规定由生产经营者在自我质量控制、检测的基础上自主开具合格证，承诺其销售的食用农产品符合国家农药兽药残留限量强制性标准。建立合格证制度是农产品质量安全领域的一项重大制度创新，以此强化生产经营者主体责任，推动其树立质量安全意识，发挥自律作用，更加有效的保障农产品质量安全。

自2016年，食用农产品合格证制度试点推行以来，经过5年的发展，取得了积极成效，目前已被纳入《农产品质量安全法》修订草案中。然而，在征求意见过程中，社会各界也对合格证制度展开了热烈讨论，提出了一些疑惑和意见。“农安政策”结合食用农产品合格证制度研究与试行过程中的一些体会，浅谈一些想法，与大家分享。

一、关于“合格”的认识有哪些？

“合格”就是产品要满足国家技术法规或标准安全限值要求。其表现形式主要有合格证书、检验合格印章和检验工序编号印章三种形式。

消费者认识的“合格”

随着我国经济发展进入新常态，消费对经济增长的拉动作用更为突出，但是产品质量信息不对称抑制了消费需求的有效释放。产品合格是消费的基本需求。虽然市场上的产品一般都标识了达到的相关标准，但还不足以让消费者进行有效识别。消费者眼中的产品“合格”，是能通过产品信息标识，知晓产品产地、生产者、用途、性能、规格、等级、主要成份、生产日期、有效期限、检验合格等基本信息。既能够为消费者选购提供基本的参考，也为消费受到权益侵害后提供维权的途径。

法律中定义的“合格”

法律保护和实现的是人民的根本利益。为了保护消费者的合法权益，《产品质量法》《食品安全法》《农产品质量安全法》都对产品合格做出了规定。《产品质量法》规定产品质量应当检验合格，不得以不合格产品冒充合格产品。《食品安全法》规定食品行业准入实施行政许可制度，并且食品检验“合格”后附带标识方能出厂。《农产品质量安全法》明确规定禁止不符合农产品质量安全标准的农产品上市销售。

为贯彻落实《食品安全法》和《农产品质量安全法》，各地推动了农产品质量安全监管体系从无到有，健全了农产品质量安全监管制度，逐步实现了由原来农产品“默认合格”上市转变成“检测合格”上市，再到查验多种质量安全合格证明文件上市。但是实践中，仍然存在上市农产品“没名没姓、来路不明”，农产品标识严重缺失，一旦发现质量安全问题，难以追根溯源。《农产品质量安全法》中，规定农业企业和合作社的产品上市需检测合格的要求，难以全部做到。农产品质量安全检测报告也不能直接投递给每一位消费者，信息不对称给消费者选购农产品时带来了困惑。

二、为什么推行食用农产品合格证？

“十三五”时期是我国从传统农业向现代农业加快转变的关键阶段，新时期对农产品质量安全提出更高的要求。一是国家高度重视。党中央、国务院印发的《关于深化改革加强食品安全工作的意见》《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》等文件，提出加强农产品质量安全全程监管，健全与市场准入相衔接的食用农产品合格证制度。二是衔接工作有需求。2014年，原农业部、原国家食品药品监督管理总局印发《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》，要求农业部门和食品药品监管部门共同建立以食用农产品质量合格为核心内容的产地准出管理与市场准入管理衔接机制。三是安全风险要破解。当前，农产品质量安全最突出的风险隐患大多来源于中小散户和经营环节。这些问题，仅靠传统监管手段难以解决，需要创新打法去攻克。四是消费者迫切期待。随着社会经济水平的提高，消费者越发关注农产品的质量安全，迫切需要了解买到手里的农产品来源和质量安全合格状况。

为加强农产品质量安全监管，农业农村部门借鉴了《食品安全法》中食品检验合格上市的做法，建立了农产品质量安全检验检测制度。但《农产品质量安法》仅规定了“农产品生产企业和农民专业合作经济组织，应当自行或者委托检测机构对农产品质量安全状况进行检测；经检测不符合农产品质量安全标准的农产品，不得销售。”没有对小农户等其他生产经营主体设置相应的上市门槛。贯彻实施该法十几年来，实践证明，推动以检测为核心的农产品质量安全上市把关制度，存在着诸多问题，难以可持续。一是技术的问题。快速检测虽然成本较低，速度很快，但由于农药快速检测技术仍然处在发展阶段，多数农药的快检技术尚未实现突破，在实践工作中仅有有机磷和氨基甲酸酯两类禁用农药能够实现快速检测，而且存在“检不出、检不准”等问题，局限性较大。事实上，目前基层使用的农残快速检测仅能起到震慑作用。二是成本的问题。传统的定量检测虽然结果准确、稳定，但对仪器设备、实验耗材等要求高，检测成本高昂，绝大多数生产企业和合作社负担不起检测成本。另外，农产品销售是不需要许可的，加之市场准入刚刚建立，把关不严，往往出现“劣币”驱逐“良币”的现象，导致农业企业和合作社开展快检的动力都没有了。三是监管的问题。基层农产品质量安全日常监管主要是针对农产品中的有机磷和氨基甲酸酯两大类农药开展抽检速测，出具的速测报告仅有“抑制率”和合格的信息，没有标注检测的质量安全具体指标。实际上，绝大多数的生产者使用的常规农药都没有开展速测，因此仅仅依靠检测来确保合格也不可靠。

此外，由于农产品生产不需要许可，上市农产品又没有强制要求标识，监管部门难以掌握生产经营者的动态情况，导致基层农产品质量安全监管无的放矢，潜在风险难以防控，保卫舌尖上的安全可能沦为空谈。为此，农产品质量安全监管不仅要强化对农业企业和合作社的制度优化，更要针对小农户创设新的制度设计，食用农产品合格证制度应运而生，重点解决4个方面的问题：一是实现农产品标识上市；二是压实生产经营者的主体责任；三是衔接农产品产地准出市场准入；四是保障消费者权益。自2016年以来，农业农村部印发了《关于开展食用农产品合格证管理试点工作的通知》，在6个省份开展合格证试点，2019年印发了《全国试行食用农产品合格证制度实施方案》，制度正式进入全国试行阶段。截至目前，全国所有涉农县均实施了合格证制度，57.3%的生产企业、合作社、家庭农场常态化开具合格证，超过42.7万农户积极试行合格证制度。

三、为什么“合格证”名称不断变化？

新生事物破土而出，是突破现行规制的过程，也是不断发展的过程。“食用农产品合格证”名称的变化也是随着发展阶段的变化不断演变。

2021年是“十四五”的开局之年，中央1号文件首次明确要试行食用农产品达标合格证制度，这是从中央层面，对合格证制度试行工作指明了方向，提出了新的要求。同时，全国农产品质量安全监管工作视频会议进一步部署要求，在食用农产品合格证制度试行取得良好基础上，继续巩固实施推行“食用农产品达标合格证”制度，实现两个“达标”：一个是生产过程落实质量安全控制措施，另一个是带证上市农产品要符合国家食品安全标准。事实上，就是要求农产品生产经营主体在生产行为、质量安全和承诺标识上实现达标，提升合格证的含金量。

在《农产品质量安全法》修订草案征求意见过程当中，司法部认为，从目前全国试行合格证制度的情况来看，多数主体以自我承诺为前提开具合格证，其表现形式是承诺合格，从法律语言的严谨性考虑，应将制度名称改为“食用农产品质量安全承诺合格证”，简称合格证。短期来看，现实中确实是一部分农业企业和合作社以检测为前提开具合格证，另一部分农业企业和合作社以自我承诺为前提开具，小农户则主要是以自我承诺为前提开具，这是由发展阶段决定的。未来，必定是农业企业和合作社出具检测合格证，小农户出具承诺合格证。

为了贯彻落实中央1号文件要求，结合当前农安法修订草案有关合格证的表述，2021年11月，农业农村部以办公厅文的形式印发了《关于加快推进承诺达标合格证制度试行工作的通知》，主要目的是为了规范合格证开具、加快推广使用、强化监督管理，对合格证的样式进行了相应的调整，要求样式名称更改为“承诺达标合格证”，这既体现了“达标”内涵，又突出了“承诺”要义。从长远来看，我们认为，这应该是过渡性的提法，终极目标还是要实现达标合格，而且各类主体开具的合格证都将与《食品安全法》中的合格证具有同等效力。

四、农安法中应该怎样表述“合格证”？

从法律前瞻性和稳定性的角度来说，《农产品质量安全法》修订实施后，预计五年至十年不会再发生较大变化，将“承诺合格证”这一阶段性的表述纳入法中，值得商榷。另外，自合格证制度试行以来，“食用农产品合格证”这个名称已经被社会大众广泛接受，基层监管主体和生产主体也对“食用农产品合格证”形成了共识。尤其在没有法律强制要求的前提下，仅靠政策引导和市场拉动，实现了农业企业和合作社主动开具合格证，同时带动下游散户开具使用合格证，这是合格证制度试行中取得的重大进步，表明了这一制度是适用于所有生产者的。

因此建议在《农产品质量安全法》修订草案中，恢复修改为“食用农产品合格证”。在法律表述上，应统一要求所有的农产品生产经营主体都要开具合格证。在具体操作上，按照区别对待、差异化的原则，可要求农业企业和合作社在检测合格的基础上，开具合格证；农户可以通过自我承诺，开具合格证。在表现形式上，可以在合格证样式上设置可选项，以区分差异。在管理上，各级政府应加大农产品的检测投入，建议以中央转移支付的形式，补贴欠发达地区农产品质量安全检测，以实现全国对食用农产品合格证真实性、有效性的检测验证能力，保持在同一水平，而不应将检测合格的义务过多地强加给农产品生产者。

最后建议修改如下：

第三十八条 农产品生产经营者应当执行法律、法规和国家有关强制性标准规定的质量安全控制要求,开具食用农产品合格证,承诺所销售的食用农产品符合农产品质量安全标准并对其农产品质量安全负责。

从事农产品收购的单位或者个人应当索取并保存供货者提供的食用农产品合格证或者其他质量安全证明材料。

食用农产品合格证管理办法由国务院农业农村主管部门会同有关部门制定。

第三十九条 农产品生产企业、农民专业合作社应当自行或者委托检测机构对农产品质量安全进行检测，经检测符合农产品质量安全标准的农产品，应当开具食用农产品合格证；经检测不符合农产品质量安全标准的农产品,不得销售。（来源：农安政策）